100Consejo de EstadoConsejo de Estado10010000435SENTENCIAPRIMERA11001032400020010019201200403/06/2004SENTENCIA__PRIMERA__11001032400020010019201__2004_03/06/2004100004352004ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia de la Sala Plena y de las Secciones / SALA PLENA - Competencia en acciones de nulidad por inconstitucionalidad: requisitos En sentencia (sic) de 15 de enero de 2003 la Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes: «El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación con el ordenamiento jurídico, (sic) y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva". "La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena. …» Como el Decreto 2269 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República --en otras-- con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política, que le confiere la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, la Sección Primera. NOTA DE RELATORIA: No se trata de una sentencia sino de un auto de la misma fecha que decidió negar la nulidad procesal por falta de competencia de la Sección Primera considerando que le correspondía a la Sala Plena. El texto transcrito tampoco corresponde al del auto citado. CONSTITUCIÓN DE 1991 - No derogó todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución de 1886 / LEGISLACIÓN PREEXISTENTE A LA CONSTITUCIÓN DE 1991 - Vigencia / LEY 155 DE 1959 - Vigencia al entrar a regir la constitución de 1991: intervención del Estado en la economía / LEYES DE INTERVENCIÓN - Competencia permanente al gobierno para intervenir la economía Sea lo primero recordar que con ocasión de la transición constitucional la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada [1] que esta no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución abolida. En otros términos, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. Para la Sala, el mandato de intervención contenido en el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 conserva plena vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervención del Estado contempladas en el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, en esencia se mantienen en la regulación normativa prevista en la actual Constitución Política en sus artículos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de su artículo 150, singularmente, en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo la ejerce respecto de «la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes» para «racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.» Dicho precepto legal precisó además los fines y alcances de la intervención estatal y los límites a la libertad económica que conlleva, cumpliendo así las exigencias señaladas por el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991. Debe además tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional [2] que: «… las Leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia de las leyes de facultades extraordinarias (CP artículo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica (CP arts. 150-21 y 334).» Puesto que el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 sirve de fundamento constitucionalmente válido para la expedición del Decreto acusado, no prospera el cargo que alega inexistencia de mandato legal previo de intervención. NORMAS TRANSITORIAS DE LA CARTA - Los decretos que dicte el Presidente tienen fuerza de ley y pueden ser reglamentadas por él / DECRETOS CON FUERZA DE LEY - Lo son los expedidos con base en facultades transitorias de la Carta / MINISTERIO DE DESARROLLO - Funciones en relación con normalización y oficialización de normas técnicas / SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Funciones de supervisión en relación al Sistema Nacional de Certificación y Metrología / DECRETOS EXTRAORDINARIOS - Los expedidos por el Presidente con base en art. 20 transitorio de la Carta pueden ser reglamentados por éste Los Decretos 2152 y 2153 de 1992, también invocados como fundamento del acto acusado, en su orden, reestructuraron el Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio. Fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política. En lo concerniente al acto acusado, el Decreto 2152 de 1992 señala al Ministerio de Desarrollo Económico, por conducto del Consejo Nacional de Normas y Calidades, funciones relacionadas con la aprobación del Programa Anual de Normalización y la oficialización de Normas Técnicas. Según el Decreto 2153 de 1992 compete a la Superintendencia de Industria y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología; organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del Sistema Nacional de Certificación. En sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C.P. Dr. Libardo Rodríguez), al decidir la constitucionalidad del Decreto 2153 de 1992, esta Sala examinó su naturaleza jurídica. A este respecto, consignó las siguientes consideraciones: "La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional", frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa.» No hay, pues, razón constitucionalmente válida para sostener que la potestad reglamentaria no puede ejercerse en relación con los referidos Decretos. No prospera el cargo. SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACION, CERTIFICACIÓN Y METROLOGIA - Competencia de regulación por el ejecutivo por mandato legal de intervención económica: base constitucional múltiple / FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL MÚLTIPLE - Competencia concurrente del ejecutivo y del legislativo: artículos 78, 334 y 150-21 de la Carta De otra parte, la Sala considera infundado el cargo que alega violación a la reserva de ley establecida en el artículo 78 CP, pues como quedó expuesto, en virtud de lo preceptuado por el artículo 334 ídem, la fijación de un Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología para asegurar la calidad de los bienes también puede ser consecuencia de un mandato legal de intervención en cuyo caso la competencia de regulación normativa se traslada al Ejecutivo. Síguese de ello que el control de calidad de bienes y servicios tiene un fundamento constitucional múltiple (artículos 78 y 334 en concordancia en el 150-21 C.P.) y que las competencias del ejecutivo y el legislativo en esta materia no son excluyentes sino concurrentes (artículos 2º y 113 de la Constitución Política). Este cargo tampoco prospera. LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA Y LIBERTAD ECONOMICA - No son absolutas: límites del bien común / SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACION, CERTIFICACIÓN Y METROLOGIA - Protección del interés general, del bien común y de los consumidores / DERECHOS DEL CONSUMIDOR O USUARIO - Protección en el sistema nacional de normalización, certificación y metrología La libre competencia y la libertad económica que reconocen los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no son absolutas. Deben ejercerse «dentro de los límites del bien común» y, desde luego, con estricta sujeción a sus mandatos. En criterio de esta Sala, la fijación del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología con miras a «promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores» (artículo 1º), lejos de desconocer la libertad económica y la libre competencia, es cabal expresión de los límites y condicionamientos constitucionales que al ejercicio de los derechos económicos imponen la protección del interés general, la prevalencia del bien común y la protección de los consumidores. De ahí que tampoco sea cierta la afirmación según la cual solo el Legislador puede restringirlas, pues ello puede resultar de un mandato de intervención como ocurre en el presente caso. El Constituyente de 1991 elevó a la categoría de mandato constitucional la protección de los consumidores y usuarios en el artículo 78 de la Carta; y en el inciso final del artículo 333 señaló que «la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.» Es este el sentido del artículo 333 de la Constitución Política cuando preceptúa que «la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común» y que «la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.» Este cargo no prospera. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - No es privativo del legislativo: puede resultar de un mandato legal de intervención asignado al ejecutivo / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS - No es privativo del legislativo: pueden resultar de un mandato legal de intervención asignado al ejecutivo En jurisprudencia reiterada (Cfr. Sentencia 4727 de 12 de febrero de 1998. C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza. Sentencia C-1026 de 2001. M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynnet.), se ha precisado que el campo de aplicación del principio de legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina («nullum crimen sine lege») ni pena sin ley que la determine («nullum poena sine lege») no significa que su determinación, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa del Congreso. La fijación de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato de intervención, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento. Por tanto, la habilitación legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes y servicios, comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y el procedimiento para su imposición. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la regulación que se adopta sea efectiva. De nada serviría autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijación de normas de calidad si careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia. Este cargo tampoco prospera. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004)
Sentencias de Nulidad por InconstitucionalidadCAMILO ARCINIEGAS ANDRADEERNESTO REY CANTORacción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 2269 de 1993 "por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología"Identificadores10010000436true525Versión original10000436Identificadores

Fecha Providencia

03/06/2004

Sección:  PRIMERA

Consejero ponente:  CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Norma demandada:  acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 2269 de 1993 "por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología"

Demandante:  ERNESTO REY CANTOR


ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Competencia de la Sala Plena y de las Secciones / SALA PLENA - Competencia en acciones de nulidad por inconstitucionalidad: requisitos

En sentencia (sic) de 15 de enero de 2003 la Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes: «El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación con el ordenamiento jurídico, (sic) y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva". "La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena. …» Como el Decreto 2269 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República --en otras-- con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política, que le confiere la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, la Sección Primera. NOTA DE RELATORIA: No se trata de una sentencia sino de un auto de la misma fecha que decidió negar la nulidad procesal por falta de competencia de la Sección Primera considerando que le correspondía a la Sala Plena. El texto transcrito tampoco corresponde al del auto citado.

CONSTITUCIÓN DE 1991 - No derogó todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución de 1886 / LEGISLACIÓN PREEXISTENTE A LA CONSTITUCIÓN DE 1991 - Vigencia / LEY 155 DE 1959 - Vigencia al entrar a regir la constitución de 1991: intervención del Estado en la economía / LEYES DE INTERVENCIÓN - Competencia permanente al gobierno para intervenir la economía

Sea lo primero recordar que con ocasión de la transición constitucional la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada[1] que esta no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución abolida. En otros términos, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes. Para la Sala, el mandato de intervención contenido en el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 conserva plena vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervención del Estado contempladas en el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, en esencia se mantienen en la regulación normativa prevista en la actual Constitución Política en sus artículos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de su artículo 150, singularmente, en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo la ejerce respecto de «la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes» para «racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.» Dicho precepto legal precisó además los fines y alcances de la intervención estatal y los límites a la libertad económica que conlleva, cumpliendo así las exigencias señaladas por el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991. Debe además tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional[2] que: «… las Leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia de las leyes de facultades extraordinarias (CP artículo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica (CP arts. 150-21 y 334).» Puesto que el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 sirve de fundamento constitucionalmente válido para la expedición del Decreto acusado, no prospera el cargo que alega inexistencia de mandato legal previo de intervención.

NORMAS TRANSITORIAS DE LA CARTA - Los decretos que dicte el Presidente tienen fuerza de ley y pueden ser reglamentadas por él / DECRETOS CON FUERZA DE LEY - Lo son los expedidos con base en facultades transitorias de la Carta / MINISTERIO DE DESARROLLO - Funciones en relación con normalización y oficialización de normas técnicas / SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Funciones de supervisión en relación al Sistema Nacional de Certificación y Metrología / DECRETOS EXTRAORDINARIOS - Los expedidos por el Presidente con base en art. 20 transitorio de la Carta pueden ser reglamentados por éste

Los Decretos 2152 y 2153 de 1992, también invocados como fundamento del acto acusado, en su orden, reestructuraron el Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio. Fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política. En lo concerniente al acto acusado, el Decreto 2152 de 1992 señala al Ministerio de Desarrollo Económico, por conducto del Consejo Nacional de Normas y Calidades, funciones relacionadas con la aprobación del Programa Anual de Normalización y la oficialización de Normas Técnicas. Según el Decreto 2153 de 1992 compete a la Superintendencia de Industria y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología; organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del Sistema Nacional de Certificación. En sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C.P. Dr. Libardo Rodríguez), al decidir la constitucionalidad del Decreto 2153 de 1992, esta Sala examinó su naturaleza jurídica. A este respecto, consignó las siguientes consideraciones: "La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional", frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa.» No hay, pues, razón constitucionalmente válida para sostener que la potestad reglamentaria no puede ejercerse en relación con los referidos Decretos. No prospera el cargo.

SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACION, CERTIFICACIÓN Y METROLOGIA - Competencia de regulación por el ejecutivo por mandato legal de intervención económica: base constitucional múltiple / FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL MÚLTIPLE - Competencia concurrente del ejecutivo y del legislativo: artículos 78, 334 y 150-21 de la Carta

De otra parte, la Sala considera infundado el cargo que alega violación a la reserva de ley establecida en el artículo 78 CP, pues como quedó expuesto, en virtud de lo preceptuado por el artículo 334 ídem, la fijación de un Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología para asegurar la calidad de los bienes también puede ser consecuencia de un mandato legal de intervención en cuyo caso la competencia de regulación normativa se traslada al Ejecutivo. Síguese de ello que el control de calidad de bienes y servicios tiene un fundamento constitucional múltiple (artículos 78 y 334 en concordancia en el 150-21 C.P.) y que las competencias del ejecutivo y el legislativo en esta materia no son excluyentes sino concurrentes (artículos 2º y 113 de la Constitución Política). Este cargo tampoco prospera.

LIBRE COMPETENCIA ECONOMICA Y LIBERTAD ECONOMICA - No son absolutas: límites del bien común / SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACION, CERTIFICACIÓN Y METROLOGIA - Protección del interés general, del bien común y de los consumidores / DERECHOS DEL CONSUMIDOR O USUARIO - Protección en el sistema nacional de normalización, certificación y metrología

La libre competencia y la libertad económica que reconocen los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no son absolutas. Deben ejercerse «dentro de los límites del bien común» y, desde luego, con estricta sujeción a sus mandatos. En criterio de esta Sala, la fijación del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología con miras a «promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores» (artículo 1º), lejos de desconocer la libertad económica y la libre competencia, es cabal expresión de los límites y condicionamientos constitucionales que al ejercicio de los derechos económicos imponen la protección del interés general, la prevalencia del bien común y la protección de los consumidores. De ahí que tampoco sea cierta la afirmación según la cual solo el Legislador puede restringirlas, pues ello puede resultar de un mandato de intervención como ocurre en el presente caso. El Constituyente de 1991 elevó a la categoría de mandato constitucional la protección de los consumidores y usuarios en el artículo 78 de la Carta; y en el inciso final del artículo 333 señaló que «la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.» Es este el sentido del artículo 333 de la Constitución Política cuando preceptúa que «la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común» y que «la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.» Este cargo no prospera.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - No es privativo del legislativo: puede resultar de un mandato legal de intervención asignado al ejecutivo / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS - No es privativo del legislativo: pueden resultar de un mandato legal de intervención asignado al ejecutivo

En jurisprudencia reiterada (Cfr. Sentencia 4727 de 12 de febrero de 1998. C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza. Sentencia C-1026 de 2001. M.P. Dr. Eduardo Montealegre Lynnet.), se ha precisado que el campo de aplicación del principio de legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina («nullum crimen sine lege») ni pena sin ley que la determine («nullum poena sine lege») no significa que su determinación, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa del Congreso. La fijación de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato de intervención, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento. Por tanto, la habilitación legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes y servicios, comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y el procedimiento para su imposición. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la regulación que se adopta sea efectiva. De nada serviría autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijación de normas de calidad si careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia. Este cargo tampoco prospera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00192-01

Actor: ERNESTO REY CANTOR

Demandado: GOBIERNO NACIONAL

Referencia: acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 2269 de 1993 «por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología» expedido por el Gobierno Nacional.

Se decide en única instancia la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por ERNESTO REY CANTOR contra el Decreto 2269 de 1993 «por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología» expedido por el Gobierno Nacional.

1. LA DEMANDA

Fue presentada el 5 de junio de 2001 en los siguientes términos:

1.1. PRETENSIONES

· Que se declare la nulidad del Decreto 2269 de 16 de noviembre de 1993, «por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología.»

· Que subsidiariamente se declare la nulidad de los artículos 2º, literales f) y u) a z), 6º, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del mismo Decreto.

1.2. EL ACTO ACUSADO

El tenor literal del Decreto 2269 de 1993, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41110 del martes 16 de noviembre de 1993, es el siguiente:

«DECRETO 2269 DE 1993

(noviembre 16 )

POR EL CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA NACIONAL DE NORMALIZACIÓN,

CERTIFICACIÓN Y METROLOGIA.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 3o. de la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 de 1992 y 2153 de 1992, y

C O N S I D E R A N D O:

Que de conformidad con el artículo tercero de la Ley 155 de 1959 le corresponde al Gobierno intervenir en la fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos, materias primas y artículos o mercancías con miras a defender el interés de los consumidores y de los productores de materias primas;

Que el Decreto 2152 de 1992 le señala al Ministerio de Desarrollo Económico, a través del Consejo Nacional de Normas y Calidades, funciones relacionadas con la aprobación del programa anual de normalización y la oficialización de normas técnicas;

Que de conformidad con el Decreto 2153 de 1992 le corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología, y organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de certificación;

Que con el fin de impulsar la calidad en los procesos productivos y la competitividad de los bienes y servicios en los mercados se hace necesario implantar mecanismos que garanticen una adecuada infraestructura para el logro de tal fin;

Que se hace necesario dictar las normas a que se sujetarán los organismos y laboratorios para que hagan parte del sistema nacional de normalización, certificación y metrología,

D E C R E T A:

CAPÍTULO I

DE LOS OBJETIVOS DEL SISTEMA.

Artículo 1o. El Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología tiene como objetivos fundamentales promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores.

CAPÍTULO II

DEFINICIONES.

Artículo 2o. Para los efectos de la aplicación e interpretación de este Decreto se entiende por:

a) NORMALIZACIÓN. Actividad que establece, en relación con problemas actuales o potenciales, soluciones para aplicaciones repetitivas y comunes, con el objeto de lograr un grado óptimo de orden en un contexto dado. En particular consiste en la elaboración, la adopción y la publicación de las normas técnicas;

b) NORMA TÉCNICA. Documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido, que suministra, para uso común y repetido, reglas, directrices y características para las actividades o sus resultados, encaminados al logro del grado óptimo de orden en un contexto dado. Las normas técnicas se deben basar en los resultados consolidados de la ciencia, la tecnología y la experiencia y sus objetivos deben ser los beneficios óptimos para la comunidad;

c) NORMA TÉCNICA COLOMBIANA. Norma Técnica aprobada o adoptada como tal por el organismo nacional de normalización;

d) NORMA TÉCNICA COLOMBIANA OFICIAL OBLIGATORIA. Norma Técnica Colombiana, o parte de ella, cuya aplicación ha sido declarada obligatoria por el organismo nacional competente;

e) REGLAMENTO TÉCNICO. Reglamento de carácter obligatorio, expedido por la autoridad competente, con fundamento en la ley, que suministra requisitos técnicos, bien sea directamente o mediante referencia o incorporación del contenido de una norma nacional, regional o internacional, una especificación técnica o un código de buen procedimiento;

f) ORGANISMO NACIONAL DE NORMALIZACIÓN. Entidad reconocida por el Gobierno Nacional cuya función principal es la elaboración, adopción y publicación de las normas técnicas nacionales y la adopción como tales de las normas elaboradas por otros entes. El Instituto Colombiano de Normas Técnicas, Icontec, continuará siendo el Organismo Nacional de Normalización;

g) UNIDADES SECTORIALES DE NORMALIZACIÓN. Son aquellas reconocidas por el Organismo Nacional de Normalización, de acuerdo con las directrices fijadas por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, las cuales tienen como función la preparación de normas propias de un sector, dentro de los lineamientos internacionales establecidos para esta actividad, con la posibilidad de ser sometidas, ante el Organismo Nacional de Normalización, al proceso de adopción y publicación de Normas Técnicas Colombianas;

h) ACREDITACIÓN. Procedimiento mediante el cual se reconoce la competencia técnica y la idoneidad de organismos de certificación e inspección, laboratorios de ensayos y de metrología para que lleven a cabo las actividades a que se refiere este Decreto;

i) RECONOCIMIENTO. Procedimiento mediante el cual se homologan y aceptan los métodos relativos a la implantación de uno o más elementos funcionales de un sistema de certificación de otro país, previo acuerdo o convenio, en condiciones no menos favorables que las exigidas a las partes de origen nacional, en una situación comparable;

j) ORGANISMO DE ACREDITACIÓN. Entidad gubernamental que acredita y supervisa los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de metrología que hagan parte del sistema nacional de normalización, certificación y metrología;

k) CERTIFICACIÓN. Procedimiento mediante el cual una tercera parte da la constancia por escrito o por medio de un sello de conformidad de que un producto, un proceso o un servicio cumple los requisitos especificados en el reglamento;

i) CERTIFICADO DE CONFORMIDAD. Documento emitido de acuerdo con las reglas de un sistema de certificación, en el cual se manifiesta adecuada confianza de que un producto, proceso o servicio debidamente identificado está conforme con una norma técnica u otro documento normativo específico;

m) DECLARACIÓN DEL PROVEEDOR. Procedimiento mediante el cual un proveedor da constancia por escrito de que un producto, un proceso o un servicio cumple determinados requisitos específicos;

n) ORGANISMO DE CERTIFICACIÓN. Entidad imparcial, pública o privada, nacional, extranjera o internacional, que posee la competencia y la confiabilidad necesarias para administrar un sistema de certificación, consultando los intereses generales;

ñ) ORGANISMO DE CERTIFICACIÓN ACREDITADO. Organismo de certificación que ha sido reconocido por el organismo de acreditación;

o) ORGANISMO DE INSPECCIÓN. Organismo que ejecuta servicios de inspección a nombre de un organismo de certificación;

p) ORGANISMO DE INSPECCIÓN ACREDITADO. Organismo de inspección que ha sido reconocido por el organismo de Acreditación;

q) PATRÓN. Medida materializada, aparato de medición o sistema de medición destinado a definir, realizar, conservar y reproducir una unidad o uno o varios valores conocidos de una magnitud para trasmitirlos por comparación a otros instrumentos de medición;

r) PATRÓN NACIONAL. El patrón reconocido por decisión oficial nacional para obtener, fijar o contrastar el valor de otros patrones de la misma magnitud, que sirve de base para la fijación de los valores de todos los patrones de la magnitud dada;

s) CALIBRACIÓN. El conjunto de operaciones que tiene por finalidad determinar los errores de un instrumento para medir y, de ser necesario, otras características metrológicas;

t) VERIFICACIÓN METROLÓGICA. Conjunto de operaciones efectuadas por un organismo legalmente autorizado con el fin de comprobar y afirmar que un instrumento de medición satisface enteramente las exigencias de los reglamentos de verificación;

u) LABORATORIO DE PRUEBAS Y ENSAYOS. Laboratorio nacional, extranjero o internacional, que posee la competencia e idoneidad necesarias para llevar a cabo en forma general la determinación de las características, aptitud o funcionamiento de materiales o productos;

v) LABORATORIO DE PRUEBAS Y ENSAYOS ACREDITADO. Laboratorio que ha sido acreditado o reconocido por el organismo de acreditación;

w) LABORATORIO DE METROLOGÍA. Laboratorio que reúne la competencia e idoneidad necesarias para determinar la aptitud o funcionamiento de equipos de medición;

x) LABORATORIO DE METROLOGÍA ACREDITADO. Laboratorio de Metrología que ha sido acreditado por el organismo de acreditación;

y) CONTROL METROLÓGICO. Procedimiento utilizado para verificar si un método, un medio de medición o un producto preempacado cumple con las exigencias definidas en las reglamentaciones metrológicas;

z) OFICINA DE CONTROL METROLÓGICO. Ente acreditado para realizar controles metrológicos y expedir certificación de ello.

CAPÍTULO III

DE LA NORMALIZACIÓN TÉCNICA.

Artículo 3o. La Normalización Técnica será adelantada por:

a) El Consejo Nacional de Normas y Calidades, quien ejercerá las funciones previstas en el Decreto 2152 de 1992 y las que lo adicionen o modifiquen;

b) El Organismo Nacional de Normalización, quien ejercerá las funciones previstas en el presente Decreto. El Instituto Colombiano de Normas Técnicas, Icontec, continuará siendo el Organismo Nacional de Normalización;

c) Las Unidades Sectoriales de Normalización, quienes apoyarán el desarrollo del Programa Nacional de Normalización y ejercerán las funciones previstas en el presente Decreto;

d) Las restantes entidades gubernamentales que tengan funciones de normalización, de acuerdo con su régimen legal.

En los Ministerios podrán crearse comités técnicos que apoyen la labor de normalización.

Artículo 4o. Además de las funciones contempladas en sus estatutos, para efectos de este Decreto y en virtud del reconocimiento otorgado, el Organismo Nacional de Normalización deberá:

a) Proponer al Consejo Nacional de Normas y Calidades, previa consulta con los Ministerios relacionados, el programa anual de normalización y su actualización, de tal forma que sea acorde con las necesidades del desarrollo nacional;

b) Velar por el cumplimiento del programa nacional de normalización y de los compromisos adquiridos por el país en los diferentes acuerdos, sin perjuicio de las competencias de otras autoridades;

c) Estudiar, aprobar y adoptar las normas técnicas colombianas, ya sean elaboradas totalmente por él o preparadas por las unidades sectoriales de normalización;

d) Evaluar y comparar el grado de desarrollo de las normas técnicas colombianas frente a los estándares internacionales y su aplicación;

e) Llevar la representación nacional ante las organizaciones internacionales y regionales de normalización correspondientes, sin perjuicio de las competencias de otras autoridades;

f) Participar en las actividades regionales e internacionales que estén dentro del campo de la normalización técnica;

g) Asesorar técnicamente al Consejo Nacional de Normas y Calidades y a las entidades que tengan a su cargo la adopción de reglamentos técnicos y normas obligatorias;

h) Asesorar al Gobierno en todo lo concerniente a la normalización técnica y en la definición de las políticas oficiales sobre el uso de las normas;

i) Reconocer a las unidades sectoriales de normalización que lo soliciten, prestar asesoría a las mismas y presentar el respectivo informe al Consejo Nacional de Normas y Calidades;

j) Someter los proyectos de normas elaborados por él o por las unidades sectoriales de normalización, a un período de discusión pública.

Artículo 5o. El Gobierno Nacional estará representado en el Consejo Directivo del Organismo Nacional de Normalización en una proporción no inferior a una tercera parte de sus miembros.

Artículo 6o. El Consejo Nacional de Normas y Calidades podrá conferir carácter oficial obligatorio a una norma técnica colombiana, total o parcialmente, cuando así lo considere por contemplar aspectos relacionados con:

a) El Sistema Internacional de Unidades SI;

b) La metrología;

c) Materiales, productos o procedimientos que constituyan un riesgo para la seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal, así como la prevención de prácticas, que puedan inducir a error;

d) Criterios que promuevan el mejoramiento del medio ambiente y los ecosistemas, así como la preservación de los recursos naturales.

Artículo 7o. Los productos o servicios sometidos al cumplimiento de una norma técnica colombiana obligatoria o un reglamento técnico, deben cumplir con éstos independientemente que se produzcan en Colombia o se importen. Los productos importados, para ser comercializados en Colombia, deben cumplir adicionalmente con las normas técnicas o reglamentos técnicos obligatorios del país de origen.

Artículo 8o. Previamente a su comercialización, los fabricantes y los importadores deberán demostrar el cumplimiento de la norma técnica obligatoria o el reglamento técnico a través del certificado de conformidad expedido por un organismo acreditado o reconocido. Dichos certificados deberán entregarse al comprador o distribuidor, por parte del fabricante o importador.

Artículo 9o. Las entidades habilitadas para la expedición del certificado de conformidad deberán estar acreditadas dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología. Estas sólo podrán otorgar dicha certificación de acuerdo con la modalidad de certificación para la cual han sido acreditadas.

Artículo 10. Las entidades a las cuales se aplique el estatuto de contratación administrativa deberán exigir en sus adquisiciones el cumplimiento de los reglamentos técnicos y de las normas técnicas obligatorias, a través del Certificado de Conformidad. Estas entidades podrán, así mismo, utilizar en sus adquisiciones las normas técnicas colombianas de carácter voluntario o en su defecto, las normas internacionales elaboradas por organismos reconocidos a nivel mundial, con el objeto de asegurar la calidad de éstas.

Artículo 11. Las entidades encargadas de vigilar el cumplimiento de las normas técnicas obligatorias o reglamentos técnicos podrán establecer un registro de fabricantes e importadores de productos y los proveedores de servicios sujetos a las mismas.

Artículo 12. Respecto de los bienes y servicios no sujetos a reglamentos técnicos o normas técnicas obligatorias se podrán obtener certificaciones de conformidad dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología.

Artículo 13. En las transacciones comerciales podrá requerirse el cumplimiento de normas técnicas y la utilización de certificados de conformidad expedidos por los organismos acreditados a que se refiere este Decreto.

CAPÍTULO IV

DE LA CERTIFICACIÓN

Artículo 14. En la certificación participan los siguientes organismos:

a) La Superintendencia de Industria y Comercio como entidad que acredita y supervisa los organismos de certificación, inspección, los laboratorios de prueba y ensayo y de metrología;

b) El Consejo Técnico Asesor para la acreditación;

c) Los organismos certificadores y de inspección debidamente acreditados;

d) Los laboratorios de pruebas y ensayos y de metrología debidamente acreditados;

e) Las restantes autoridades gubernamentales que tengan previstas en la ley funciones de acreditación y certificación.

Artículo 15. Crease el Consejo Técnico Asesor para la Acreditación, el cual estará constituido por:

a) El Superintendente de Industria y Comercio o su delegado, quien lo presidirá;

b) Quien ejerza la Secretaría del Consejo Nacional de Normas y Calidades;

c) Los representantes de los ministerios que hacen parte del Consejo Nacional de Normas y Calidades y el Departamento Nacional de Planeación;

d) Un representante de los organismos de certificación acreditados;

e) Un representante de los laboratorios acreditados;

f) Un representante de los organismos de inspección acreditados;

g) Dos representantes de entidades gremiales designados por el Consejo Intergremial;

h) Un representante de las ligas, asociaciones o confederaciones de consumidores;

El Jefe de la División de Normas Técnicas de la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá la Secretaría Técnica.

Parágrafo 1o. Podrán ser invitados al Consejo representantes de los organismos, entidades técnicas y ramas industriales, vinculados con un área específica de interés para los asuntos que corresponda tratar al mismo.

Parágrafo 2o. Transitorio. El Consejo Técnico Asesor podrá deliberar sin los representantes de que tratan los literales d), e), y f), mientras se acrediten las primeras entidades a que se refieren las mismas.

Artículo 16. El Consejo Técnico Asesor será un órgano auxiliar de carácter consultivo, adscrito a la Superintendencia de Industria y Comercio, quien deberá convocarlo para que conceptúe en torno de los requisitos técnicos de acreditación y sobre asuntos relativos al funcionamiento del sistema.

CAPÍTULO V

DE LA ACREDITACIÓN DE ORGANISMOS DE CERTIFICACIÓN E INSPECCIÓN

Y LABORATORIOS DE PRUEBAS Y ENSAYOS, Y METROLOGIA.

Artículo 17. La Superintendencia de Industria y Comercio, en desarrollo de las funciones asignadas mediante el Decreto 2153 de 1992, deberá para los aspectos relacionados con el presente Decreto:

a) Acreditar, mediante resolución motivada, a las diferentes entidades que lo soliciten para operar como organismos pertenecientes al Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, de conformidad con el reglamento técnico expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio para tal fin, el cual se basará en las normas internacionalmente aceptadas. Así mismo, podrá suspender o revocar la acreditación otorgada, de conformidad con lo señalado en el presente Decreto;

b) Supervisar los organismos de certificación, inspección, los laboratorios de pruebas y ensayos y de metrología, determinar las condiciones en las cuales pueden ofrecer sus servicios frente a los terceros y aplicar las sanciones que se señalan por la inobservancia de las normas legales o reglamentarias a que se encuentren sometidos;

c) Vigilar, controlar y sancionar a los fabricantes e importadores de bienes y servicios sometidos al cumplimiento de normas técnicas colombianas obligatorias, cuyo control le haya sido expresamente asignado;

d) Pronunciarse en relación con las tarifas máximas que cobren las entidades acreditadas para formar parte del sistema;

e) Difundir lo relacionado con los organismos de certificación, de inspección y laboratorios acreditados, sobre las ramas o áreas en las que pueden actuar y todos los demás aspectos necesarios para hacer de público conocimiento los mismos;

f) Reconocer, organismos de certificación, inspección y laboratorios de pruebas y ensayos, y de metrología de instituciones extranjeras o internacionales que operen dentro de los lineamientos y filosofía del sistema, cuando haya lugar a ello.

g) Operar como laboratorio primario de la red de metrología cuando resulte procedente;

h) Integrar con otros laboratorios primarios y con los laboratorios acreditados, cadenas de calibración, de acuerdo con los niveles de exactitud que se les haya asignado;

i) Estandarizar métodos y procedimientos de medición y calibración y establecer un banco de información para su difusión;

j) Proporcionar servicios de calibración a los patrones de medición de los laboratorios, centros de investigación o a la industria, cuando estos no puedan ser proporcionados por los laboratorios que conforman la red;

k) Participar en el intercambio de desarrollos metrológicos con organismos nacionales e internacionales y en la intercomparación de los patrones de medida;

l) Establecer acuerdos con instituciones extranjeras e internacionales para el reconocimiento mutuo de organismos de certificación e inspección y de laboratorios de pruebas y ensayos y metrología;

ll) Establecer relaciones de colaboración e investigación metrológica con gobiernos, instituciones, organismos y empresas tanto nacionales como extranjeras;

m) Expedir la reglamentación para la operación de la metrología;

n) Oficializar los patrones nacionales, previa comparación con patrones internacionales o extranjeros, conforme a lo recomendado por la Conferencia General de Pesas y Medidas;

ñ) Disponer de las colecciones debidamente escalonadas de patrones secundarios y de trabajo, así como de los elementos necesarios para efectuar todos los controles y servicios previstos en este Decreto;

o) Fijar las tolerancias permisibles para efectos del control metrológico;

p) Adoptar las medidas necesarias para el adecuado funcionamiento del Sistema de Normalización, Certificación y Metrología;

q) Realizar las actividades de verificación de cumplimiento de las normas técnicas obligatorias o reglamentos técnicos sometidos a su control;

r) Las demás atribuciones que puedan surgir en desarrollo de las funciones asignadas.

Artículo 18. Para operar como un organismo miembro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, y acceder al correspondiente acreditamiento deberá cumplirse lo siguiente:

a) Solicitar por escrito la acreditación aportando los documentos que señale el instructivo expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio;

b) Demostrar que cuenta con la infraestructura técnica y humana, la idoneidad y solvencia moral y los procedimientos de aseguramiento de calidad, de conformidad con el reglamento técnico expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio, para llevar a cabo los programas para los cuales se solicita la acreditación;

c) No estar incurso en las causales de inhabilidad previstas en la ley o en el presente Decreto.

Artículo 19. Los organismos de certificación y de inspección, así como los laboratorios serán acreditados para operar y realizar pruebas, ensayos, calibraciones o mediciones en los campos específicos en que cuenten con adecuada competencia e idoneidad técnica. Todos los organismos y laboratorios acreditados quedarán obligados a prestar servicios a terceros.

Artículo 20. Los laboratorios de metrología tendrán por objeto procurar la uniformidad y confiabilidad de las mediciones que se realizan en el país, tanto en lo concerniente a las transacciones comerciales y de servicios, como los procesos industriales y sus respectivos trabajos de investigación científica y desarrollo tecnológico.

Artículo 21. Los laboratorios de metrología acreditados podrán prestar los servicios de calibración y de operaciones de medición. El resultado de la calibración de patrones de medida e instrumentos para medir se hará constar en dictamen del laboratorio, suscrito por el responsable del mismo, en el que se indicará el grado de precisión correspondiente, además de los actos que permitan la identificación del patrón de medida o del instrumento para medir.

Las operaciones sobre medición se harán constar en dictámenes que deberá expedir, bajo su responsabilidad, la persona que cada laboratorio autorice para tal fin, de acuerdo con el reglamento técnico expedido para el efecto.

Artículo 22. Las Oficinas de Pesas y Medidas de las entidades territoriales y cualquier otra entidad creada o autorizada por la ley, que cuenten con las instalaciones, equipos, patrones de medida, personal técnico, organización y métodos operativos adecuados para asegurar la confiabilidad de los servicios que presten, podrán ser acreditadas como Oficinas de Control Metrológico.

Artículo 23. Son obligaciones de los organismos acreditados pertenecientes al sistema:

a) Someterse a la supervisión permanente de la entidad acreditadora y poner a su disposición toda la documentación e información que le sea requerida para tal fin;

b) Declararse impedido para realizar actividades del proceso de certificación cuando se efectúen labores de asesoría o consultoría de calidad, o cuando se presenten conflictos de intereses entre el organismo acreditado y el solicitante del servicio;

c) Utilizar para la realización del muestreo, ensayos y análisis necesarios para la certificación, sólo los laboratorios y agencias de inspección debidamente acreditados por el organismo de acreditación. En casos excepcionales, el organismo de acreditación podrá permitir la utilización de laboratorios no acreditados, cuando las necesidades así lo aconsejen;

d) Garantizar permanentemente la idoneidad del personal involucrado en sus actividades;

e) Ofrecer las garantías a que se refiere el presente Decreto.

Artículo 24. No podrán realizar actividades del proceso de certificación las entidades que efectúen labores de asesoría o consultoría de calidad, o aquellas que en determinado momento, a juicio de la Superintendencia de Industria y Comercio, presenten conflictos de intereses que afecten la credibilidad y transparencia del proceso, de acuerdo con el reglamento técnico expedido por la Superintendencia de Industria y Comercio para este fin.

Artículo 25. Los organismos de certificación y de inspección y los laboratorios acreditados serán los responsables de la seriedad y calidad de los trabajos que realicen dentro del sistema. En tal virtud, deberán constituir a su costa las siguientes pólizas de seguro:

a) De responsabilidad civil contractual, con el fin de amparar los perjuicios y pérdidas causadas a terceros como consecuencia de errores u omisiones cometidas en el proceso de certificación;

b) De infidelidad, con el fin de amparar la propiedad y confidencialidad sobre la tecnología de producción utilizada.

La Superintendencia de Industria y Comercio establecerá la cobertura en lo relativo a la constitución de las pólizas de que trata el presente artículo.

Artículo 26. Las entidades certificadoras y de inspección, así como los laboratorios acreditados, podrán percibir contraprestaciones económicas como retribución de los trabajos realizados. Las tarifas máximas que cobren por sus servicios deberán ser puestas a consideración de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Artículo 27. Las actividades que se realicen dentro del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, deberán ajustarse a las reglas, procedimientos y métodos que se expidan en el reglamento técnico, los cuales se basarán en los lineamientos de las normas internacionales reconocidas para tal fin.

Artículo 28. Se reconocerán como certificados de conformidad válidos oficialmente para el cumplimiento de los reglamentos técnicos, las normas técnicas obligatorias o voluntarias, los expedidos por organismos de certificación debidamente acreditados o reconocidos.

CAPÍTULO V

DE LA METROLOGIA.

Artículo 29. Los instrumentos para medir y los patrones que sean utilizados en las actividades enumeradas en este artículo, ya sea que se fabriquen en el territorio nacional o se importen, requerirán, previamente a su comercialización, aprobación del modelo o prototipo por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, y están sujetos a control metrológico por parte de la misma entidad, sin perjuicio de las atribuciones de otras dependencias. Igualmente, se podrá requerir a los fabricantes, importadores, comercializadores o usuarios de instrumentos de medición la verificación o calibración de éstos, cuando se detecten fallas metrológicas ya sea antes de ser vendidos o durante su utilización. Deberán cumplir con lo establecido en este artículo, según el reglamento técnico que se expida para tal efecto, los instrumentos para medir y los patrones que sirvan de base o se utilicen para:

a) Una transacción comercial o para determinar el precio de un servicio;

b) La remuneración o estimación, en cualquier forma, de labores personales;

c) Actividades que puedan afectar la vida, la salud o la integridad corporal o el medio ambiente;

d) Actos de naturaleza pericial, judicial o administrativa;

e) La verificación o calibración de otros instrumentos de medición;

f) Determinar cuantitativamente los componentes de una mercancía cuyo precio o calidad dependa de esos componentes.

Parágrafo. Para efectos de lo anterior, se publicará, con una antelación como mínimo de sesenta días, la lista de los instrumentos de medición y los patrones cuyas verificaciones o calibraciones, inicial, periódica o extraordinaria serán obligatorias, sin perjuicio de que ésta sea ampliada o modificada.

Artículo 30. Los medios de medición que, no siendo instrumentos para medir, se destinen reiteradamente a contener o transportar materias objeto de transacciones cuyo contenido se determine midiendo simultáneamente el recipiente y la materia, deberán tener su tara con caracteres legibles, visibles e indelebles, la que podrá verificarse en la forma y lugares que fije la autoridad competente.

Artículo 31. Toda transacción comercial, industrial o de servicios que se efectúe con base, en cantidad, deberá realizarse utilizando los instrumentos de medir adecuados, excepto en los casos en que ello no resulte procedente, atendiendo la naturaleza o propiedades del bien objeto de la transacción.

Artículo 32. Los instrumentos utilizados en las actividades de control metrológico deben calibrarse por la Superintendencia de Industria y Comercio o por la entidad acreditada para tal fin. En tal sentido, los laboratorios que se dediquen a la realización de pruebas, ensayos y mediciones científicas, investigativas, médicas, industriales o de cualquiera otra índole y los talleres de reparación de los instrumentos y aparatos de medición, deberán tener sus instrumentos y equipos de medición metrológicos debidamente calibrados.

Artículo 33. Las autoridades, empresas o personas que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica y gas natural deberán contar con laboratorios de metrología acreditados por la Superintendencia de Industria y Comercio.

La Superintendencia de Industria y Comercio, podrá eximir a los suministradores de los servicios mencionados de contar con laboratorios de metrología acreditados cuando sean varias las empresas que proporcionen el mismo servicio o sufraguen el costo de dicho laboratorio o cuando un número superior al 10% de los usuarios del servicio no posean medidor.

Artículo 34. Los instrumentos para medir que se empleen en los servicios de suministro o abastecimiento de agua, gas, energía eléctrica, combustibles derivados del petróleo y telefonía, quedan sujetos a las siguientes reglas:

a) Las autoridades, empresas o personas que proporcionen directamente el servicio, estarán obligadas a contar con el número suficiente de instrumentos patrón, personal calificado, así como con el equipo de laboratorio necesario para comprobar por su cuenta, el grado de precisión de los instrumentos en uso;

b) Los suministradores podrán mover libremente todas las piezas de los instrumentos para medir que empleen para repararlos o ajustarlos, siempre que cuenten con patrones de medida y equipo de laboratorio. En tales casos, deberán colocar en dichos instrumentos los sellos necesarios para impedir que personas ajenas a ellas puedan modificar sus condiciones de ajuste;

c) Las autoridades, empresas o personas que proporcionen los servicios, asumirán la responsabilidad de las condiciones de ajuste de los instrumentos que empleen, siempre que el instrumento respectivo tenga los sellos impuestos por el propio suministrador.

Artículo 35. El contenido neto de todo producto empacado o envasado debe corresponder al contenido enunciado en su rotulado o empaque. Las tolerancias para masa y volumen netos de los productos preempacados, deberán cumplir con los requisitos establecidos en los reglamentos técnicos o las normas técnicas colombianas obligatorias correspondientes. La selección de muestras para la verificación del contenido neto se efectuará siguiendo los procedimientos estadísticos establecidos en los reglamentos técnicos o las normas técnicas obligatorias correspondientes.

CAPÍTULO VI

DE LA SUPERVISION.

Artículo 36. Corresponde a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar visitas de supervisión para comprobar el cumplimiento de este Decreto y sus reglamentos técnicos, e imponer las sanciones que se señalan por su violación.

La supervisión, control y vigilancia se ejercerá sobre los organismos de certificación e inspección, los laboratorios de pruebas y ensayos y los laboratorios de metrología acreditados y sobre las autoridades, empresas o personas que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica y gas natural. Así mismo, sobre los productores o importadores de bienes y servicios, sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos o normas técnicas obligatorias.

Artículo 37. En desarrollo de las facultades de supervisión, control y vigilancia, asignadas por la ley a la Superintendencia de Industria y Comercio, esta podrá, previa investigación, realizada con respecto a los organismos acreditados pertenecientes al Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología imponer las siguientes sanciones:

1. Suspensión del acreditamiento, cuando se incurra en una de las siguientes conductas:

a) Cuando se disminuyan los recursos o la capacidad necesaria para emitir los dictámenes técnicos o las certificaciones en áreas determinadas, caso en el cual la suspensión se concentrará en el área respectiva;

b) En caso de laboratorios de metrología, cuando se compruebe que se ha degradado el nivel de exactitud con que fue autorizado o no se cumpla con las disposiciones que rijan el funcionamiento de la de Metrología.

2. Revocación de acreditamiento, cuando se incurra en una de las siguientes conductas:

a) Cuando pasados seis (6) meses a partir de la fecha de suspensión del acreditamiento, no se restablezcan las condiciones por las cuales se haya otorgado el mismo;

b) Cuando emitan certificados o dictámenes falseados;

c) Cuando nieguen reiterada o injustificadamente proporcionar el servicio que se le solicite;

d) Cuando renuncien expresamente a la acreditación concedida.

Parágrafo. La suspensión o revocación de la acreditación conllevará la prohibición de ejercer las actividades que se hubiesen autorizado y de hacer cualquier alusión a la acreditación, así como la de utilizar cualquier tipo de información o símbolo pertinente a la acreditación, hasta tanto se cumpla con los requisitos u obligaciones respectivas.

3. Multa hasta cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cuando incurran en una de las siguientes conductas:

a) Cuando no proporcionen a la Superintendencia de Industria y Comercio en forma oportuna y completa los informes que les sean requeridos respecto a su funcionamiento y operación;

b) Cuando se impidan u obstaculicen las funciones de supervisión y vigilancia de la Superintendencia de Industria y Comercio o de las dependencias competentes.

Artículo 38. La Superintendencia de Industria y Comercio, previa investigación realizada, impondrá las sanciones establecidas en el artículo 4o., numeral 15 del Decreto 2153 de 1992, a las autoridades, empresas o personas que presten los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica y gas natural que incumplan lo señalado por los artículos 32 y 33 del presente Decreto.

Artículo 39. En desarrollo de las facultades de supervisión, control y vigilancia, asignadas por la ley a la Superintendencia de Industria y Comercio, ésta podrá, previa investigación realizada, sancionar con multa hasta de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional a los productores, importadores y/o comercializadores de bienes o servicios sometidos al cumplimiento de reglamentos técnicos o normas técnicas colombianas obligatorios y/o prohibir la comercialización de los bienes y servicios, por violación a lo señalado en el presente Decreto y en los respectivos reglamentos técnicos. Los gastos correspondientes a ensayos de laboratorio estarán a cargo de la entidad sometida a supervisión.

Artículo 40. De acuerdo con sus competencias legales, los Gobernadores, Alcaldes y demás funcionarios de policía podrán impartir en el territorio de su jurisdicción, las órdenes e instrucciones que sean del caso, para dar cumplimiento a las disposiciones oficiales sobre pesas y medidas. Así mismo, cuando la Superintendencia de Industria y Comercio determine realizar campañas de control sobre pesas y medidas, coordinará con las mismas autoridades las verificaciones o revisiones que sobre pesas y medidas se estimen convenientes.

Artículo 41. Los instrumentos para medir cuando no reúnan los requisitos reglamentarios serán inmovilizados y condenados con un sello, previa orden impartida por la Superintendencia de Industria y Comercio o por el respectivo Alcalde, y no podrán ser utilizados hasta tanto se ajusten a los requisitos establecidos. Los que no puedan acondicionarse para cumplir los requisitos de este Decreto o de los reglamentos técnicos pertinentes serán inutilizados.

Artículo 42. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo procedente, el uso de pesas y medidas e instrumentos de pesar y medir alterados, incompletos o disminuidos o que de alguna forma tiendan a engañar al público será sancionado administrativamente por la Superintendencia de Industria y Comercio o por el respectivo Alcalde con multa hasta de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Tesoro Nacional o Municipal, según el caso.

CAPÍTULO IV

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS.

Artículo 43. El Gobierno Nacional apoyará el desarrollo y divulgación de la normalización y reglamentación técnica, la certificación y la metrología, mediante la elaboración de proyectos en coordinación con los organismos involucrados.

Artículo 44. El organismo de acreditación, para efectos del proceso de acreditación y supervisión, podrá recurrir a expertos de entidades públicas o privadas para la realización de actividades específicas. Los costos que se generen en este proceso estarán a cargo de la entidad solicitante de la acreditación o sometida a supervisión.

CAPÍTULO X

DISPOSICIONES TRANSITORIAS.

Artículo 45. La Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes facultades hasta tanto se acrediten organismos de certificación, inspección, laboratorios de pruebas y ensayos y metrología:

a) Otorgar directamente los certificados de conformidad para los productos y servicios sometidos al cumplimiento de Normas Técnicas Obligatorias o Reglamentos Técnicos que se encuentren bajo su control;

b) Elegir a los representantes de organismos de certificación, inspección, laboratorios de prueba y ensayo y metrología ante el Consejo Técnico Asesor para la Acreditación.

Artículo 46. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los Decretos 2416 de 1971 y 2746 de 1984 y las demás disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a 16 de noviembre de 1993.»

1.3. LOS HECHOS

El Gobierno Nacional expidió el Decreto 2269 de 16 de noviembre de 1993, «por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología».

Con fundamento en el precitado Decreto, la Superintendencia de Industria y Comercio expidió las Resoluciones 2330 de 1 de noviembre de 1994, por la cual se acredita un organismo de certificación, concretamente el Instituto Colombiano de Normas Técnicas -ICONTEC; 6050 de 7 de abril de 1999, por la cual se regulan las actividades relacionadas con el control de normas técnicas colombianas oficiales obligatorias, a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio; 1230 de13 de agosto de 1997, por la cual se acredita un laboratorio de pruebas y ensayos; 1894 de 3 de septiembre de 1996, por la cual se acredita un laboratorio de metrología; y 1228 de 13 de agosto de 1997 por la cual se acredita un laboratorio de pruebas y ensayos.

Con base en las anteriores resoluciones, la Superintendencia ha impuesto sanciones administrativas a los particulares por el incumplimiento de las normas técnicas colombianas obligatorias, basándose en dictámenes que rinden los particulares que poseen laboratorios de pruebas, ensayos, metrología y calibración acreditados ante la Superintendencia como son el laboratorio de pruebas y ensayos para tubería plástica de la Sociedad P.V.C. GERFOR S.A., el laboratorio de metrología en el área de mediciones industriales de la Universidad EAFIT y el laboratorio de pruebas y ensayos del Laboratorio central de la Sociedad S.G.S. Colombia S.A.

Las sanciones que impone la Administración con base en dictámenes expedidos por particulares acreditados ante la Superintendencia, violan derechos fundamentales, sociales y económicos de personas naturales y jurídicas, al ganar con ello una posición dominante en el mercado con graves perjuicios para los competidores que desconoce la libre competencia económica de productores de bienes y servicios.

No se ha expedido una ley que asigne funciones administrativas a los particulares para que rindan los dictámenes en los que se fundamenta la Superintendencia al imponer sanciones; tampoco el legislador ha facultado a la Superintendencia para ejercer la potestad sancionatoria con fundamento en el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología.

Las normas técnicas colombianas obligatorias expedidas por el ICONTEC -que es un particular- que posteriormente oficializa el Consejo Nacional de Normas y Calidades, son de obligatorio cumplimiento para los productores o fabricantes. Su incumplimiento acarrea sanción pecuniaria que impone la Superintendencia. Esto quiere decir que la Administración sanciona por una infracción establecida por un particular, usurpando la competencia del Congreso, a quien le corresponde regular los principios de legalidad y sus penas.

1.3. NORMAS VIOLADAS

El actor sostiene que el Decreto acusado viola los artículos 13, 29, 78, 189 numeral 11, 210, 333 y 334 de la Constitución Política.

Manifiesta que los artículos 2º literales f) y u) a z), 6º, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del Decreto 2269 violan el artículo 13 de la Carta Política pues el Estado debe promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, lo cual implica que la Superintendencia de Industria y Comercio debe garantizar la imparcialidad y neutralidad en las decisiones que adopte en relación con los administrados. Resulta inconstitucional que la Administración adopte decisiones administrativas y sancione pecuniariamente a los productores de bienes y servicios con base en dictámenes proferidos por particulares, colocando a los demás particulares en condiciones de desigualdad frente a la Superintendencia.

Los artículos 2º literal f), 6, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del Decreto demandado violan el artículo 29 de la Constitución Política en cuanto establecen un régimen administrativo sancionatorio que es competencia privativa del legislador, a quien corresponde tipificar hechos punibles y señalar sanciones.

La violación del artículo 78 de la Constitución Política ocurre porque el régimen del control de calidad de bienes y servicios se debe adoptar mediante ley, expedida formalmente por el Congreso. No mediante acto administrativo.

El Decreto 2269 dice crear el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología para «promover en los mercados la seguridad, la calidad, la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores.» Viola así el artículo 334 de la Constitución Política pues la intervención del Estado en la economía debe ser ordenada mediante ley formalmente expedida por el Congreso. El Gobierno Nacional pretendió ejecutar la intervención del Estado en la economía por la vía de un Decreto reglamentario, invocando las facultades del artículo 189-11 CP, sin que el Congreso previamente hubiese expedido la ley por la cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología.

El Decreto acusado viola el artículo 333 de la Constitución Política a cuyo tenor compete al Congreso y no al Gobierno. limitar el derecho a la libertad económica.

El Decreto enjuiciado viola el artículo 210 de la Constitución Política pues facultó a particulares --laboratorios de ensayos, pruebas y metrología- para emitir dictámenes con base en los cuales la Superintendencia impone sanciones pecuniarias, que por lo demás, son de competencia del legislador.

II. CONTESTACIONES A LA DEMANDA

2.1. El apoderado de la Superintendencia de Industria y Comercio manifestó que el Decreto 2269 de 1993 fue expedido con claras y precisas facultades legales conferidas al Presidente de la República por el artículo 189 numeral 11, en desarrollo de lo previsto en el artículo 3 de la Ley 155 de 1959, en los Decretos 2152 y 2153 de 1992, que a su vez fueron expedidos con base en las atribuciones constitucionales que le fueron otorgadas por el Artículo Transitorio 20 de la Constitución Política para reestructurar las entidades de la rama Ejecutiva del Poder Público y adaptarlas a los nuevos principios y mandatos constitucionales.

El hecho de que la Ley 155 de 1959 haya sido expedida con anterioridad a la Constitución de 1991 no le resta obligatoriedad ni generalidad. Las disposiciones en los artículos 333 y 334, concordantes con la plasmada en el artículo 150 numeral 21 de la Constitución de 1991, coinciden con el esquema general de la anterior Carta Política que partía de la regla general de intervención en la economía a cargo del Ejecutivo con base en una ley previa.

Las leyes necesarias a las que se refiere el actor como requisito previo para la intervención económica del Gobierno ya habían sido expedidas por el Congreso, como es el caso de la Ley 155 de 1959, fundamento legal para la expedición del Decreto 2269 de 1993, cuya constitucionalidad ha sido ratificada al haberse regulado el tema por la nueva Constitución Política de 1991 en los mismos términos en que lo hacia la Carta de 1886.

Pese a haberse eliminado la posibilidad de intervención económica como facultad constitucional propia y permanente del Gobierno a través de los llamados «reglamentos constitucionales autónomos», no se suprimió el régimen general que exige el pronunciamiento previo del legislador como requisito necesario para que el Gobierno ejerza su poder de intervención. Por lo anterior, las leyes dictadas bajo tal régimen general de intervención, como la Ley 155 de 1959, permanecen incólumes.

Señaló que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que a través de un Decreto reglamentario el Gobierno Nacional no puede organizar «el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología» pues confunde una ley que autoriza una intervención económica, con las leyes que expide el Congreso regularmente.

Frente a las alegadas violaciones de los artículos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334 de la Constitución Política, es de anotar que el Gobierno no ha usurpado competencias del Legislativo, pues el acto acusado cumple con el esquema típico que supone la necesidad de una ley previa y se encuentra fundado en claras y precisas facultades del Presidente de la República consagradas en el artículo 189 numeral 11, la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992.

2.2. El apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico señaló que el Decreto acusado fue expedido por el Gobierno Nacional en uso de expresas facultades constitucionales contempladas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 3 de la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992.

El Presidente de la República, con la expedición del Decreto acusado, fundamentado en la Ley 155 de 1959, no ha hecho otra cosa que cumplir con su mandato constitucional, en procura de la defensa del interés colectivo, en particular, de los consumidores y de los productores de materias primas.

La Superintendencia de Industria y Comercio ha expedido las Resoluciones 2230, 6050, 1230, 1894, adelantando actuaciones administrativas con el objeto de imponer sanciones a los particulares por incumplimiento de las normas colombianas oficiales obligatorias, pues la Administración, en ejercicio de sus funciones asignadas en el acto administrativo demandado, impone sanciones con base en dictámenes rendidos por particulares que tienen laboratorios de pruebas, de ensayo, de metrología y de calibración acreditados ante la Superintendencia.

La Superintendencia ejerce verdadera vigilancia y control sobre las personas acreditadas para certificar el cumplimiento de las normas técnicas y para aplicar las sanciones y medidas a que haya lugar por incumplimiento de éstas o de cualquier norma legal o reglamentaria a que se encuentren sometidas.

Advirtió que las peritaciones que expiden los particulares acreditados ante la Superintendencia, constituyen un medio de prueba que consiste en la aportación de ciertos elementos técnicos, científicos, que le permiten a la Superintendencia encontrar elementos de juicio para decidir en materias de carácter técnico o científico que le son desconocidas, pues esta tiene no solo la necesidad, sino la obligación de acudir al dictamen, bien sea que provenga del ente estatal o de los particulares expertos.

Manifestó que cuando el actor argumenta que no ha sido expedida una ley que le asigne funciones administrativas a tales particulares que rinden los dictámenes con base en los cuales se imponen las sanciones, olvida que el Decreto 2153 de 1992 lo autoriza como prueba.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

3.1. El actor insistió en los argumentos de la demanda y en que el Decreto demandado viola los artículos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334 de la Constitución Política, pues la intervención económica por parte del Gobierno con el establecimiento del régimen de control de calidad de bienes y servicios, se debe adoptar por ley expedida formalmente por el Congreso, y no por medio de un acto administrativo.

Manifestó que es competencia privativa del Congreso regular la intervención del Estado en la economía, y que el Gobierno con la expedición del Decreto 2269 de 1993, usurpó la potestad reguladora del Legislativo, desconoció el principio de legalidad sustantiva y procedimental, asignándole competencias a la Superintendencia de Industria y Comercio para imponer sanciones con base en dictámenes que rinden los particulares que tienen laboratorios de pruebas, de ensayos, de metrología y de calibración. Esto quiere decir que la Superintendencia designa como perito a una empresa que tiene el mismo objeto social que las investigadas y sancionadas, para que realice los ensayos de laboratorios exigidos.

3.2. El apoderado de la Superintendencia insistió en que el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, el artículo 3 de la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992 proferidos con fundamento en el artículo 20 transitorio de la Carta, expidió el Decreto 2269 de 1993 por el cual se organiza el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología.

Pese a que la Ley 155 de 1959 haya sido expedida antes de la Constitución de 1991, tiene plena obligatoriedad y generalidad pues lo preceptuado en los artículos 333 y 334 y 150 numeral 21 de la Constitución de 1991, coincide con el esquema general de la Carta Política anterior que partía de la regla general de intervención en la economía a cargo del Ejecutivo con base en una ley previa.

Frente a los dictámenes periciales rendidos por particulares, reiteró que constituyen un medio de prueba que consiste en la aportación de elementos técnicos y científicos válidos que le permiten a la Superintendencia tener elementos de juicio para decidir sobre las respectivas sanciones, pues la Administración ejerce plenamente el control y vigilancia sobre las personas acreditadas para certificar el cumplimiento de las normas técnicas.

Respecto de las censuras por violación de los artículos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 29, 210, 333 y 334 de la Constitución Política, insiste en que el Gobierno no usurpó competencias del Congreso, pues la expedición del acto acusado se fundamenta en claras y precisas atribuciones conferidas al Presidente de la República por el artículo 189 numeral 11 de la Carta, la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992.

3.3. El apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico reprodujo los argumentos de su contestación a la demanda.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado anota que pese al cambio constitucional la Ley 155 de 1959 se adecúa a los mandatos de la Carta vigente. Según el artículo 32 de la Constitución de 1886, la dirección de la economía estaba a cargo del Estado y su intervención tenía lugar por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes. Esto significa que la intervención del Gobierno en la economía no ha sufrido mayores modificaciones a la luz de la Carta de 1991, pues las disposiciones contenidas en sus artículos 333 y 334, concordantes con el artículo 150 -21 coinciden con el esquema general de la anterior normativa constitucional, en cuanto una y otra parten de la regla general de intervención en la economía por el Ejecutivo, con fundamento en una ley previa.

En el presente caso se satisface dicha exigencia, pues la intervención de que trata el acto acusado se origina en la Ley 155 de 1959, que es su fundamento y en la cual se precisan los fines, alcances y límites de la intervención estatal.

Los Decretos 2152 y 2153 de 1992 fueron dictados por el Gobierno Nacional en uso de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política y tienen la misma fuerza o entidad normativa que las leyes expedidas por el Congreso de la Republica, pues constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa, es decir que están elevados a rango de leyes.

Concluye que no se violaron los artículos 13, 29, 78, 89 numeral 11, 210, 333 y 334 de la Constitución Política, pues al expedir el acto acusado el Gobierno Nacional no desbordó sus atribuciones constitucionales y legales; por el contrario, se ajustó al marco de la potestad reglamentaria respecto de normas expedidas también por el Gobierno Nacional, para las cuales había sido habilitado por el constituyente.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

5.1. La competencia

En sentencia[3] de 15 de enero de 2003 la Sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo y las Secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:

| «El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del CCA (según fue modificado por el art. 33 de la Ley 446) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las Secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la Sección respectiva.

La Corte Constitucional, en sentencia C-560/99, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena.

…»

Como el Decreto 2269 de 1993 fue expedido por el Presidente de la República --en otras-- con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política, que le confiere la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el fallo corresponde a la respectiva Sección, en este caso, la Sección Primera.

5.2. El examen de los cargos

En lo esencial las acusaciones globales controvierten la competencia del Gobierno para regular mediante el Decreto enjuiciado el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, por no existir el mandato legal previo de intervención que exigen los artículos 334 y 150-21 CP; carecer el Ejecutivo de competencia para ejercer la potestad reglamentaria respecto de los Decretos 2152 y 2153 de 1992 (artículo 189-11 CP); tratarse de materia sometida a reserva de ley según el artículo 78 ídem; violar la libertad económica que según el artículo 333 CP solo el Congreso puede restringir.

Los cargos específicos recaen sobre el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el decreto enjuiciado por considerar que solo el Legislador puede establecerlo, según el artículo 29 ídem; no existir ley previa que conforme al artículo 210 ídem autorice a los particulares a ejercer las funciones de certificación y de expedición de dictámenes en los que se fundamenta la Superintendencia de Industria y Comercio al ejercer la potestad sancionatoria. Se afirma además que resulta violatorio de la igualdad el que la Superintendencia de Industria y Comercio sancione con fundamento en dictámenes de laboratorios particulares que derivan de ese hecho una posición de ventaja respecto de sus pares. Enseguida la Sala pasa a examinarlos.

5.2.1. Cargos globales

5.2.1.1. El cargo que alega incompetencia del Gobierno para regular el control de calidad de bienes y servicios estableciendo un Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, por no existir ley previa de intervención sobre la materia (artículo 334 CP)

Al expedir el Decreto acusado el Ejecutivo invocó la Ley 155 de 1959 y los Decretos 2152 y 2153 de 1992. En cuanto concierne a la materia en examen, la Ley 155 de 1959, en su artículo 3º preceptuó:

«LEY 155 DE 1959

Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre

prácticas comerciales restrictivas.

El Congreso de Colombia

DECRETA.

ARTÍCULO 3º.- El Gobierno intervendrá en la fijación de normas sobre pesas y medidas, calidad, empaque y clasificación de los productos, materias primas, artículos o mercancías con miras a defender el interés de los consumidores y de los productores de materias primas.

…»

Sea lo primero recordar que con ocasión de la transición constitucional la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional tuvieron oportunidad de examinar los efectos de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 en relación con el ordenamiento jurídico preexistente, y de señalar en jurisprudencia reiterada[4] que esta no conlleva necesariamente la derogación de todas las normas expedidas durante la vigencia de la Constitución abolida. En otros términos, la legislación preexistente conserva toda su vigencia en la medida en que la nueva Constitución no establezca reglas diferentes.

Para la Sala, el mandato de intervención contenido en el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 conserva plena vigencia pese al cambio constitucional pues las reglas sobre intervención del Estado contempladas en el artículo 32 de la Constitución Nacional de 1886, en esencia se mantienen en la regulación normativa prevista en la actual Constitución Política en sus artículos 333 y 334, en concordancia con el numeral 21 de su artículo 150, singularmente, en cuanto a la exigencia de ley previa con fundamento en la cual el Ejecutivo la ejerce respecto de «la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes» para «racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.»

Dicho precepto legal precisó además los fines y alcances de la intervención estatal y los límites a la libertad económica que conlleva, cumpliendo así las exigencias señaladas por el numeral 21 del artículo 150 de la Constitución Política de 1991.

Debe además tenerse en cuenta, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional[5] que:

«… las Leyes de intervención no son obligatoriamente pro tempore pues a diferencia de las leyes de facultades extraordinarias (CP artículo 150 numeral 10) estas normas pueden consagrar una competencia permanente para que el Gobierno intervenga en la actividad económica (CP arts. 150-21 y 334).»

Puesto que el artículo 3º de la Ley 155 de 1959 sirve de fundamento constitucionalmente válido para la expedición del Decreto acusado, no prospera el cargo que alega inexistencia de mandato legal previo de intervención.

5.2.1.2. El cargo que alega que el Ejecutivo no podía ejercer la potestad reglamentaria (artículo 189-11 CP)

Los Decretos 2152 y 2153 de 1992, también invocados como fundamento del acto acusado, en su orden, reestructuraron el Ministerio de Desarrollo Económico y la Superintendencia de Industria y Comercio. Fueron expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 20 Transitorio de la Constitución Política.

En lo concerniente al acto acusado, el Decreto 2152 de 1992 señala al Ministerio de Desarrollo Económico, por conducto del Consejo Nacional de Normas y Calidades, funciones relacionadas con la aprobación del Programa Anual de Normalización y la oficialización de Normas Técnicas.

Según el Decreto 2153 de 1992 compete a la Superintendencia de Industria y Comercio establecer, coordinar, dirigir y vigilar los programas nacionales de control industrial de calidad, pesas, medidas y metrología; organizar los laboratorios de control de calidad y metrología que considere indispensables para el adecuado cumplimiento de sus funciones, así como acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del Sistema Nacional de Certificación.

En sentencia de 7 de diciembre de 1993 (C.P. Dr. Libardo Rodríguez), al decidir la constitucionalidad del Decreto 2153 de 1992, esta Sala examinó su naturaleza jurídica. A este respecto, consignó las siguientes consideraciones:

«Concordantemente con la naturaleza legislativa de los decretos expedidos con fundamento en el art. 20 transitorio de la Carta, la Sala considera que el criterio para analizar el alcance de estos decretos está dado por la idea de que a través de ellos el gobierno nacional podía dictar las mismas normas para cuya expedición está habilitado el congreso con relación a la supresión, fusión o reestructuración de entidades del orden nacional. Además agrega la Sala, es lógico entender que ese alcance no está delimitado por la decisión pura y simple de suprimir, fusionar o reestructurar la entidad, sino que comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas que tengan una relación necesaria con la decisión central, de tal manera que esta última tenga unas consecuencias reales en la vida jurídica. En ese orden de ideas y concretamente con la decisión de reestructuración, como es el caso sub judice respecto de la Superintendencia de Industria y Comercio, esa facultad conllevaba la de disminuir o ampliar sus funciones y consecuentemente con ella, si esa disminución o ampliación de funciones afecta la conducta de los particulares, ello no es extraño por sí mismo ya que es de las esencia de las funciones públicas y sobre todo de la función legislativa, regular las relaciones entre los gobernantes y gobernados, de tal manera que, salvo el ejercicio de funciones entre entidades del Estado, lo normal es que la actividad de estas se ejerza respecto de los casos particulares.

La interpretación lógica y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo 20 transitorio, consistentes, en "suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional", frente a las normas constitucionales permanentes citadas, han llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa

No hay, pues, razón constitucionalmente válida para sostener que la potestad reglamentaria no puede ejercerse en relación con los referidos Decretos.

No prospera el cargo.

5.2.1.3. El cargo que alega violación a la reserva de ley establecida en el artículo 78 CP

De otra parte, la Sala considera infundado el cargo que alega violación a la reserva de ley establecida en el artículo 78 CP, pues como quedó expuesto, en virtud de lo preceptuado por el artículo 334 ídem, la fijación de un Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología para asegurar la calidad de los bienes también puede ser consecuencia de un mandato legal de intervención en cuyo caso la competencia de regulación normativa se traslada al Ejecutivo. Síguese de ello que el control de calidad de bienes y servicios tiene un fundamento constitucional múltiple (artículos 78 y 334 en concordancia en el 150-21 C.P.) y que las competencias del ejecutivo y el legislativo en esta materia no son excluyentes sino concurrentes (artículos 2º y 113 de la Constitución Política).

Este cargo tampoco prospera.

5.2.1.4. La alegada violación de la libre competencia y de la libertad económica ( artículos 333 y 334 CP)

La libre competencia y la libertad económica que reconocen los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no son absolutas. Deben ejercerse «dentro de los límites del bien común» y, desde luego, con estricta sujeción a sus mandatos.

La garantía de la libertad económica y de la libre empresa en modo alguno impide a las autoridades ejercer sus competencias de regulación normativa ni establecer restricciones en defensa del interés superior de los consumidores, pues su exacto alcance obliga a interpretarlas sistemáticamente con todas las normas constitucionales con que coexisten y con sus desarrollos legales, lo que significa que su efectividad no puede lograrse a expensas de otras instituciones de rango constitucional. La libertad no tiene el alcance de sustraer a los actores económicos de los controles constitucional y legalmente establecidos.

En criterio de esta Sala, la fijación del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología con miras a «promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores» (artículo 1º), lejos de desconocer la libertad económica y la libre competencia, es cabal expresión de los límites y condicionamientos constitucionales que al ejercicio de los derechos económicos imponen la protección del interés general, la prevalencia del bien común y la protección de los consumidores. De ahí que tampoco sea cierta la afirmación según la cual solo el Legislador puede restringirlas, pues ello puede resultar de un mandato de intervención como ocurre en el presente caso.

Para esta Sala no resulta acorde con la Constitución, aducir el derecho a la libertad económica, la libertad de empresa y el derecho a la libre competencia económica como si se tratase de barreras infranqueables capaces de impedir la eficaz protección del interés público mediante la adopción de medidas que salvaguarden los intereses de los consumidores, máxime cuando es deber de las autoridades hacer efectiva la prevalencia del interés público, salvaguardar sus intereses y construir un orden justo.

El Constituyente de 1991 elevó a la categoría de mandato constitucional la protección de los consumidores y usuarios en el artículo 78 de la Carta; y en el inciso final del artículo 333 señaló que «la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.»

Es este el sentido del artículo 333 de la Constitución Política cuando preceptúa que «la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común» y que «la libre competencia es un derecho de todos que supone responsabilidades.»

De lo expuesto surge indubitable que, contrariamente a cuanto se afirma en la demanda, de los artículos 333 y 334 de la Constitución Política no puede inferirse la tesis según la cual las restricciones y limitaciones impuestas a las libertades económicas para la protección a los consumidores en aras del bien común, las hagan nugatorias.

Este cargo no prospera.

5.3. Cargos específicos contra los artículos 2º literal f), 6º, 17 literales b) y c), 21 a 25, 36 a 39 y 42 del Decreto 2269 de 1993

5.3.1. La alegada violación del principio de legalidad de los delitos y de las penas (artículo 29 CP)

En jurisprudencia[6] reiterada se ha precisado que el campo de aplicación del principio de legalidad de los delitos y de las penas, en cuya virtud no hay delito sin ley que lo defina («nullum crimen sine lege») ni pena sin ley que la determine («nullum poena sine lege») no significa que su determinación, en materias distintas de la penal, sea competencia privativa del Congreso.

La fijación de un procedimiento administrativo sancionatorio puede resultar de un mandato de intervención, como ocurre en el caso presente. De suyo, la imposición de una obligación vincula al sujeto pasivo a la prestación o a las consecuencias de su incumplimiento. Por tanto, la habilitación legislativa para fijar normas para el control de calidad de bienes y servicios, comporta la de determinar las sanciones que acarrea su incumplimiento y el procedimiento para su imposición. Su alcance comprende la facultad de dictar todas las medidas legislativas necesarias para que la regulación que se adopta sea efectiva. De nada serviría autorizar al Ejecutivo para intervenir en la fijación de normas de calidad si careciera de competencia para establecer las sanciones derivadas de su inobservancia.

Este cargo tampoco prospera.

5.3.2. Los cargos por violación de la igualdad (artículo 13 CP) y a la reserva de ley para que particulares puedan ejercer funciones administrativas (artículo 210 CP)

La Sala se abstendrá de pronunciarse sobre estos cargos pues no son atribuibles al contenido normativo del Decreto enjuiciado lo que los hace a todas luces imprósperos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.


Afectaciones realizadas: [Mostrar]


Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 3 de junio de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO


[1] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y 119 de 1991. Corte Constitucional , Sentencias C-005, C-221, C-416, C-417, C-434, C-435 y C-465 de 1992.

[2] Sentencia C 176 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

[3] Expedientes acumulados 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057.

DECRETOS DEL GOBIERNO. Actor: FRANKY URREGO ORTÍZ Y OTROS

[4] Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencias 85, 87, 93, 100, 107 y 119 de 1991. Corte Constitucional , Sentencias C-005, C-221, C-416, C-417, C-434, C-435 y C-465 de 1992.

[5] Sentencia C 176 de 1996. M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

[6] Cfr. Sentencia 4727 de 12 de febrero de 1998. C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza. Setencia C-1026 de 2001. M.P. Dr. Eduardo Monetalegre Lynnet.